Fra fremlegget til kulturlov
Ballade bringer her videre deler av fremlegget til en ny kulturlov, som er ment å gi kultursektoren større tyngde og status som offentlig ansvarsområde. Vi publiserer her avsnitt 5 i sin helhet, der Kulturdepartementet redegjør for formålet med loven, og også synliggjør en del generelle merknader til høringen - blant annet fra Oslo Kommune, Norsk Forfatterforening og KS.
5 Framlegg til kulturlov
5.1 Føremål med lova
Føremålet med ei generell kulturlov er å gje kultursektoren større tyngd og status som offentleg ansvarsområde. Lova skal markera tydeleg det ansvaret offentlege styresmakter har for å leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd, slik at alle kan få høve til å delta i kulturaktivitetar og oppleva eit mangfald av kulturuttrykk.
Det er lagt til grunn at lova skal vera enkel og overordna utan detaljerte føringar for løyvingsnivå, prioriteringar eller organisering av kulturarbeidet i kommunar og fylkeskommunar. Ei lov som skulle fastsetja løyvingsnivå og/eller organisatoriske løysingar i kommunar og fylkeskommunar, ville i for høg grad ha gripe inn i det lokale sjølvstyret og verka i motsett retning av kommunelova, som generelt gjev kommunane monaleg fridom til sjølve å avgjera korleis dei skal organisera verksemda si. Nasjonale, kulturpolitiske fellesmål må avvegast mot kravet om kommunalt og fylkeskommunalt sjølvstyre.
I lovframlegget er det lagt vekt på at lovfesting ikkje må skapa firkanta rammevilkår som hindrar nødvendig tilpassing til lokale behov og kontinuerlege endringar i kultursektoren. Kulturpolitikken må heile tida kunna tilpassa seg ein sektor i rask endring og fanga opp nye behov. Både løyvingsnivå og prioriteringar bør difor vera gjenstand for politiske vedtak og ikkje bindast i lovs form.
Det er eit mål at lova skal medverka til å lyfta kulturområdet både når det gjeld status og økonomiske rammevilkår. Framlegget er tufta på ei avveging mellom på den eine sida behov for å påleggja fylkeskommunen og kommunen plikter, slik at lova skal kunna medverka til å lyfta kulturområdet, og på den andre sida behov for å ta omsyn til fleksibilitet og lokalt sjølvstyre.
Lovframlegget inneheld ikkje pålegg om spesifikk økonomisk oppfølging frå staten si side til kommunane og fylkeskommunane i form av øyremerkte statstilskot til kulturføremål. Statlege overføringar til kommunar og fylkeskommunar til kulturføremål inngår i dei generelle rammeoverføringane. Sidan det ikkje er aktuelt å endra rammeoverføringsprinsippet, er det heller ikkje aktuelt å forplikta staten til å gje spesifikke økonomiske garantiar for kulturverksemda. Prioritering innanfor budsjettrammene er eit fylkeskommunalt og kommunalt ansvar og privilegium.
Utkastet inneheld heller ikkje særskilde reglar om tilsyn og kontroll for å sikra at fylkeskommunen og kommunen oppfyller pliktene. Reglar om rapporteringsplikt som gjeld ressursbruk og tenesteyting, er fastsette i kommunelova § 49 og forskrift 15. desember 2000 nr. 1425 om rapportering frå kommunar og fylkeskommunar.
Lovframlegget tek omsyn til at utforming og gjennomføring av kulturpolitikken ikkje berre handlar om tilhøvet mellom stat, fylkeskommune, kommune og kulturlivet. Med aukande grad av globalisering vert utforming og gjennomføring av kulturpolitikken utfordra av internasjonalt avtaleverk som EØS og WTO. Lovframlegget kan også sjåast på som ei oppfølging av UNESCO-konvensjonen frå 2005 om å verna og fremja eit mangfald av kulturutrykk. Konvensjonen vert gjerne kalla «konvensjonen om kulturelt mangfald». Eitt av hovudmåla med konvensjonen er å sikra den retten enkeltland har til å utforma og gjennomføra ein aktiv kultur- og mediepolitikk for å verna og fremja eit mangfald av kulturuttrykk. I samsvar med tilråding i St.prp. 76 (2005-2006) gav Stortinget den 13. desember 2006 samtykke til at Noreg ratifiserer denne konvensjonen. Ratifikasjonsinstrumenta vart overleverte i Paris den 17. januar 2007, og det inneber at konvensjonen gjeld for Noreg med verknad frå 17. april 2007.
5.2 Generelle merknader frå høyringsrunden
Det vart gjennomført ei omfattande høyring i perioden primo november 2006 til 1. februar 2007. Alle departement, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) , Sametinget, fylkeskommunar, kommunar og ei rekkje institusjonar og organisasjonar vart inviterte til å uttala seg.
Ingen av høyringsinstansane er direkte imot å innføra ei generell kulturlov, med unntak av Oslo kommune, som
«stiller seg kritisk til forslaget om at kulturområdet skal lovreguleres. Av dette følger at kommunen heller ikke finner det hensiktsmessig å grunnlovsfeste kulturhensynet. Det foreliggende lovforslaget inneholder få eller ingen elementer som kan gi forvaltningen på ulike nivåer anledning til å prioritere kulturfeltet fremfor andre samfunnsområder.»
Sandefjord kommune er positiv til ei kulturlov, men kan ikkje slutta seg til høyringsutkastet, som kommunen meiner vil innebera fleire nye, utvida oppgåver for kommunane, utan auka økonomiske overføringar frå staten.
Dei andre høyringsinstansane støttar at det skal lagast ei kulturlov og gjev i all hovudsak tilslutning til hovudprinsippa som er nedfelte i det utsende lovutkastet.
Justisdepartementet har merkt seg den generelle og overordna innretninga som lovteksten har fått. Vidare seier departementet:
«Selv om lovutkastet ikke innebærer rettigheter eller plikter for innbyggerne, vil ikke Justisdepartementet fraskrive det enhver rettslig betydning. Lovutkastet vil kunne tenkes å styrke den rettslige relevans av kulturelle verdier ved forvaltningens skjønnsutøving i forskjellige sammenhenger. Når kulturoppgaver blir lovfestet som en oppgave for fylkeskommuner og kommuner, vil dette kunne ha betydning for fylkesmannens eller departementets kontroll etter kommuneloven kapittel 10.»
Kultur- og kyrkjedepartementet sluttar seg til denne vurderinga frå Justisdepartementet.
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), fylkeskommunane og kommunane vurderer det som positivt at lova er enkel og generell, og at ho gjev handlingsrom for det regionale og lokale sjølvstyret. Samstundes understrekar lova det offentlege ansvaret for eit breitt felt av kulturverksemd. Følgjande sitat frå KS er dekkjande for det synet fylkeskommunar og kommunar har på lova:
«KS tar til etterretning at det skal innføres en ny lov om offentlige myndigheters ansvar for kulturvirksomhet. Med dette utgangspunkt er KS positiv til utformingen av det nye lovforslaget. Det ivaretar etter KS’ mening hensynet til lokaldemokratiet på en god måte og muliggjør at kommunesektoren fortsatt kan ivareta sin kulturpolitikk i samsvar med regionens, kommunens og befolkningens interesser.»
Fleire kommunar etterlyser bruk av planarbeid som eit verkemiddel for å følgja opp kulturlova. Somme kommunar understrekar at staten må følgja opp med auka økonomiske overføringar til regionalt og lokalt nivå, slik at fylkeskommunar og kommunar kan setjast i stand til å oppfylla intensjonane i lova.
Høyringsfråsegnene frå institusjonar og organisasjonar med relasjonar til kulturområdet stiller seg positive til kulturlovsutkastet. I den grad det kjem motførestellingar, uttrykkjer dei at lova ikkje går langt nok når det gjeld å gje konkrete føringar og pålegg om å følgja opp intensjonen i lova med økonomiske og andre ressursar. Somme vil at lova skal detaljinstruera fylkeskommunar og kommunar om ressursbruk på kulturtiltak, og nokre få meiner at lova skal innehalda ei prosentfesting av kor store økonomiske ressursar som skal gå til kulturverksemd. Nokre få vil ha eit meir konkret påbod om korleis kommunar og fylkeskommunar skal organisera arbeidet med kulturverksemd, og lovfesta krav om fagutdanning for dei som arbeider med kulturfeltet, på lik line med kravet om bibliotekutdanning i lov om folkebibliotek.
Departementet konstaterer at det er sterk allmenn semje når det gjeld innretning og utforming av kulturlova. Så godt som alle høyringsinstansane meiner at lova er føremålstenleg for å fremja kulturverksemd. Ikkje minst er det viktig at fylkeskommunar og kommunar er så positive til lovutkastet. Dei er, saman med staten, hovudaktørar i det konkrete, politiske arbeidet med å følgja opp lova.
Ikkje uventa er det mange frå kulturlivet som etterlyser meir konkret omtale av dei ressursane som det offentlege skal stilla til rådvelde for å kunna gje substans til ei variert kulturverksemd. Fleire ønskjer at ressursbruken skal konkretiserast i lovteksten. Her har departementet frå første stund hatt ein tydeleg posisjon. Det er uaktuelt å bruka lova til å formulera konkrete eller detaljerte påbod om løyvingsnivå eller organisatoriske løysingar. Lova slår fast det grunnleggjande ansvaret som offentlege styresmakter har for kulturverksemd. Det er dessutan konkretisert ulike typar tiltak og verkemiddel som forvaltningsnivåa kan bruka for å oppfylla intensjonane i lova. Løyvingsnivå og organisatoriske løysingar høyrer derimot til dei oppgåvene som kontinuerleg må drøftast, vurderast og prioriterast i det politiske arbeidet. Det vil vera i direkte motstrid til den dynamikken og endringsviljen som ligg i kulturlivet, å bruka ei lov til å halda eit så viktig felt som kulturlivet borte frå den politiske debatten og dei politiske vurderingane som ligg til grunn for prioritering av ressursar. Samfunnet er ikkje tent med det, heller ikkje kulturlivet.
Frå kyrkjeleg hald, bl.a. frå Kyrkjerådet og nokre bispedømeråd vert det etterlyst ei meir eksplisitt omtale av kyrkja som aktør i kulturlivet på lik line med andre aktørar. Her vil departementet streka under at kulturlova sjølvsagt er heilt livssynsnøytral når det gjeld aktørar og kulturuttrykk. Aktivitetar og kulturuttrykk som har utspring i Den norske kyrkja eller andre livssynssamfunn, er omfatta av denne lova på same måten som andre kulturaktivitetar og kulturuttrykk er det. Korleis stat, fylkeskommunar eller kommunar vel å prioritera mellom ulike aktivitetar og uttrykk, vil vera resultat av politiske avgjerder. Men ingen kulturaktivitet eller kulturuttrykk vil med tilvising til kulturlova kunna hevda å ha førerett framfor andre.
Norsk forfatterforening tolkar høyringsnotatet slik at den viktigaste oppgåva for kulturpolitikken – og dermed også den viktigaste funksjonen for kulturlova – er å oppfylla ytringsfridom og infrastrukturkravet i Grunnlova § 100.
Departementet vil visa til det som står i St.meld. nr. 26 (2003-2004) om korleis kulturpolitisk forankra tiltak kan vera med på å gje det såkalla infrastrukturkravet i Grunnlova konkret innhald. M.a. vert det vist til finansiering av institusjonar som arkiv, bibliotek og museum. Ordningar med støtte til innkjøp av litteratur er eit anna døme på korleis kulturpolitiske tiltak kan gje ytringsfridomen eit konkret innhald gjennom å sikra eit mangfald av litteraturuttrykk. Dette inneber likevel ikkje at hovudmålet med kulturpolitiske tiltak er å oppfylla ytringsfridom eller infrastrukturkravet i Grunnlova. Ytringsfridom er ein grunnleggjande føresetnad for ein kulturpolitikk som legg vekt på at mange kulturrøyster skal koma til orde. Men hovudmåla for kulturpolitikk vil likevel vera å gje einskildpersonar og grupper høve til å uttrykkja eller oppleva alle dei emosjonelle og intellektuelle kvalitetane og utfordringane som eit levande og variert kulturliv kan by på. Dette er kvalitative aspekt som går langt utover det å føra ei open og opplyst samtale eller å distribuera meiningsytringar. Kulturpolitikk har difor samfunnsmessige sider som støttar og fremjar ytringsfridom, men hovudperspektivet er retta mot verdiar som femner vidare enn ytringsfridom.
KS, åtte av 16 fylkeskommunar og fleire kommunar reiser spørsmålet om ikkje idrett bør høyra inn under verkeområdet til kulturlova. Sjølv om departementet i høyringsbrevet har gjort det klårt at idretten ikkje skal omfattast av kulturlova, bed dei om at spørsmålet vert vurdert. Dei argumenterer med at idrett, anlegg for idrett og friluftsliv og tilrettelegging for fysisk aktivitet lenge har vore ein svært viktig del av det fylkeskommunale og kommunale kulturarbeidet.
Departementet har merkt seg innspela frå dei fylkeskommunale og kommunale aktørane om å integrera idrettsfeltet i kulturlova. Sidan det frå første stund har vore meininga å laga ei lov som ikkje omfattar idrettsfeltet, har det ikkje vore gjennomført nødvendig utgreiingsarbeid for å sjå på konsekvensane av å eventuelt la kulturlova også omfatta idrettsfeltet og friluftsliv. Det har medført at idrettsorganisasjonane heller ikkje har vore høyrde i spørsmålet. Det er difor uaktuelt for departementet å gå inn i ei realitetsvurdering av dette spørsmålet. Departementet vil såleis leggja fram lova i samsvar med dei opphavlege intensjonane.
Som del av høyringsfråsegnene om utkastet til kulturlov vert det frå museumshald teke opp spørsmålet om ei eiga museumslov. Departementet registrerer synspunkta, men går ikkje inn i ei realitetsvurdering i denne samanhengen.
KS og somme fylkeskommunar tek også opp eventuell endring av oppgåvefordeling innanfor kulturfeltet i lys av arbeidet med regionalreforma. Departementet vil ikkje ta stilling til dette no. Når det ligg føre konklusjonar om regionalreforma, vil eventuelle konsekvensar for oppgåvefordelinga verta drøfta der og då.
5.3 Om høyringsfråsegnene til dei enkelte paragrafane
I det følgjande vert det presentert ein summarisk gjennomgang av dei endringsframlegga som inneber substansielle forslag til endringar av formuleringane i det lovutkastet som har vore på høyring.
Tittelen
Justisdepartementet problematiserer i si høyringsfråsegn omgrepet «ansvar». Omgrepet er sentralt i tittelen og er brukt som nøkkelord fleire andre stader i lovteksten.
«Etter Justisdepartementets syn bør man være varsom med å bruke begrepet «ansvar» slik det er gjort i høringsutkastet. Ansvarsbegrepet er flertydig og kan lett bli tatt til inntekt for muligheten for – i det minste – et erstatningsansvar. Vårt inntrykk er at «ansvar» her er brukt nærmest i betydningen «oppgave» eller «overordnet oppgave».»
Kultur- og kyrkjedepartementet kan vanskeleg sjå at omgrepet «ansvar» i den samanhengen det står i, kan gje grunnlag for resonnement og argumentasjon om erstatningsansvar, dersom nokon skulle vera misnøgde med skjønnet som stat, fylkeskommune eller kommune har utøvt i den konkrete oppfølginga av lova. Mange har påpeikt, også Justisdepartementet, at lova ikkje gjev innbyggjarane nye rettar eller plikter. «Ansvar» er elles innarbeid i anna lovverk på kulturfeltet, t.d. i lov 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek, der det i § 2 vert omtalt kva delar av bibliotekfeltet kommunar, fylkeskommunar og staten har «ansvar» for. Etter ei samla vurdering meiner Kultur- og kyrkjedepartementet at omgrepet «ansvar» høver best i tittelen og i føremålsparagrafen for å uttrykkja den overordna relasjonen offentlege styresmakter skal ha overfor kultursektoren.
I paragrafane 3, 4 og 5 derimot, der ansvaret for kulturverksemd vert konkretisert, finn departementet det rettare å bruka omgrepet «oppgåver», fordi det er tale om tilretteleggjande tiltak og handlingar som konkretiserer korleis det overordna ansvaret skal effektuerast. Dette er ein meir treffande ordbruk utan at det medfører endring av substans. Ein parallell til dette finn ein i lov om folkebibliotek, der «oppgave» er brukt i § 1 første leden og i § 13, jf. elles omtale av paragrafane 3, 4 og 5 nedanfor.
§ 1 Føremål
Somme høyringsinstansar vil at føremålsparagrafen skal innehalda ei stadfesting av kor viktig kulturdimensjonen er i samfunnet (t.d. ABM-utvikling, Fagforbundet, HSH, Norsk kulturforum, Norsk oversetterforning, Norsk teaterråd, Norske dansekunstnere ). Andre vil framheva kunstverksemd/profesjonell kunstverksemd ved å nemna desse områda spesielt i føremålsparagrafen og i § 2 (t.d. Fagforbundet, Fellesrådet for kunstfagene i skolen, Landsforbundets teatrets venner, Musikernes landsforbund, Norsk folkemusikk- og danselag, Norsk skuespillerforbund ). Atter andre vil at språk skal nemnast spesielt i føremålsparagrafen (t.d. Landssamanslutninga for nynorskkommunar, Norsk oversetterforening ).
Departementet er samd i at kulturdimensjonen er viktig i samfunnet. Men føremålet med lova er å spesifisera eit ansvar for offentlege styresmakter, ikkje å stadfesta ei allmenn vurdering av kor viktig kulturverksemd er i og for samfunnet.
Departementet har heilt medvite valt å bruka omgrepet «kulturverksemd» for å signalisera ei vid og inkluderande tilnærming til verkeområdet for kulturlova. I alle år som det har eksistert kulturpolitikk, har kunstverksemd, med hovudvekt på den profesjonelle kunstverksemda, vore ein markant del av kulturpolitikken og den tyngste i den statlege ressursinnsatsen. Det vil likevel vera feil å nemna somme delar av «kulturverksemd» i føremålsparagrafen, når det er ein eigen definisjonsparagraf (§ 2) som eintydig slår fast at kunstverksemd er ein sjølvsagd og viktig del av verkeområdet for lova. Føremålsparagrafen vert difor ståande slik han var formulert i høyringsutkastet.
Når det gjeld språk, har det sjølvsagt relevans for store delar av det aktivitetsfeltet som høyrer inn under verkeområdet for kulturlova. Det finst likevel viktige kulturaktivitetar der språk spelar lita eller inga rolle, t.d. i musikksamanheng og i delar av scenekunstfeltet. Samstundes er det grunn til å peika på at språk representerer ein overordna dimensjon som går inn i dei fleste samfunnstilhøva, og som difor går langt vidare enn dei problemstillingane som kulturlova rettar seg inn mot. Språkdimensjonen vert elles drøfta i ei eiga stortingsmelding om språk. Meldinga skal leggjast fram i løpet av 2007.
Språk vert ikkje nemnt særskilt i kulturlova. Det forhindrar ikkje at mange aktivitetar som gjeld språk og språkdokumentasjon, til dømes innsamling og publisering av dialektord og -uttrykk, utarbeiding av ordbøker osv., i praktisk kulturpolitikk mykje vel kan koma inn under verkeområdet til kulturlova.
§ 2 Definisjonar
Til § 2 bokstav a vert det av somme vist til at dei prosessane som er lista opp («skapa, produsera, utøva, formidla og distribuera»), ikkje berre kjenneteiknar kunstområdet; dei er også vesentlege kjenneteikn for kulturverksemd som ikkje er kunstutrykk. Somme (t.d. GRAMART, Kulturforbundet, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening ) føreslår difor å bruka den vide nemninga «kulturuttrykk».
Departementet forstår dette synspunktet. Samstundes er dei prosessane som er lista opp, markante kjenneteikn ved kunstnarleg aktivitet. I denne proposisjonen er difor ordlyden endra til «kunst- og andre kulturuttrykk» for på den måten å femna heilskapen og samstundes markera den tyngda som kunstfeltet har innanfor verkeområdet til lova.
Fleire (t.d. Sametinget, ABM-utvikling, Landslaget for lokal- og privatarkiv ) peikar på at omgrepet «kulturarven» i bunden form i § 2 bokstav b kan gje assosiasjonar til at det berre finst éin kulturarv i Noreg, og då i meininga majoritetens kulturarv. Andre peikar på at uttrykket «verna om» gjev eit statisk inntrykk av kva arbeid med kulturarv inneber, og at vidareføringsaspektet vert underkommunisert. Vidareføring gjeld spesielt immateriell kulturarv, der det er heilt avgjerande at levande utøvarar vidarefører og utviklar dei ulike kulturuttrykka som til kvar tid vert identifiserte som immateriell kulturarv.
Departementet er samd i desse synspunkta og har endra teksten slik: «b) å verna om, fremja innsikt i og vidareføra kulturarv,». På den måten vert det signalisert at lova omfattar kulturarv, uavhengig av om det gjeld majoritets- eller minoritetsgrupper. Hovudsaka er at aktiviteten er forankra i det som til kvar tid vert identifisert som kulturarv, t.d. i medhald av kulturminnelova eller i samsvar med den nyratifiserte UNESCO-konvensjonen om vern av immateriell kulturarv. Ved å innføra verbet «vidareføra» får teksten med seg eit viktig aspekt ved den nemnde UNESCO-konvensjonen om vern av immateriell kulturarv.
Norsk kulturråd og Norsk skuespillerforbund føreslår å ta inn ny bokstav e, for å understreka at arbeid med å fremja estetiske kvalitetar bør høyra inn under verkeområdet for kulturlova. Etter departementets syn er dette unødvendig fordi slik aktivitet utan vanskar vil koma inn under dei andre definisjonspunkta. Elles kan det nemnast at estetiske omsyn relatert til bygningar og det offentlege rommet er dekte av §§ 2, 20-1 og 74 i lov 14. juni 1985 nr. 77 plan- og bygningslova.
§ 3 Statens oppgåver og § 4 Fylkeskommunens og kommunens oppgåver
Kommentarane frå høyringsinstansane gjer det naturleg å sjå på desse to paragrafane under eitt.
Fleire peikar på at det er ulikt detaljeringsnivå for det som er statens oppgåver (§ 3), og det som dei to andre forvaltningsnivåa skal gjera (§ 4). Dette har vorte tolka slik at lova vil leggja dei oppgåvene som er nemnde i § 4, på fylkeskommunane og kommunane åleine, og at dei ikkje skal gjelda staten. Departementet vil framheva at dette sjølvsagt ikkje har vore meininga. Å syta for føreseielege utviklingskår, å fremja profesjonalitet og kvalitet og å syta for at føremålstenleg informasjon er tilgjengeleg, skal gjelda stat, fylkeskommune og kommune i likt mon. Slik er det i praktisk kulturpolitikk i dag, og slik bør det vera også i framtida. For å markera dette tydelegare har difor departementet skilt ut dei tre siste ledene i gamal § 4 i ein ny § 5 med tittel «Felles oppgåver». Dei tre siste paragrafane i lova vil dermed vera slik:
«§ 3 Statens oppgåver
Staten skal fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd over heile landet gjennom rettslege, økonomiske, organisatoriske, informerande og andre relevante verkemiddel og tiltak.
Staten skal utforma verkemiddel og gjennomføra tiltak for å fremja og verna eit mangfald av kulturuttrykk i samsvar med internasjonale rettar og plikter.
§ 4 Fylkeskommunens og kommunens oppgåver
Fylkeskommunen og kommunen skal syta for økonomiske, organisatoriske, informerande og andre relevante verkemiddel og tiltak som fremjar og legg til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd regionalt og lokalt.
§ 5 Felles oppgåver
Staten, fylkeskommunen og kommunen skal syta for